那朝英：网络空间全球治理的六个困境

20世纪80年代,科幻作家威廉·吉布森创造的“网络空间”(Cyberspace)一词,是指将电子信息设备与人体神经系统相连接后所产生的一种虚拟空间。而随着网络技术在社会各个领域的广泛应用,基于互联网而形成的网络空间开始承载越来越多的人类活动,如今这一计算机领域中的抽象概念已成为人类生产生活的一个公共基础设施。然而,网络空间在提高效率、降低成本、带来便利性的同时,也带来了诸多新问题,并且其中一些已经成为全球经济增长和社会发展的新瓶颈和新风险,亟须探寻深层次原因并加以解决。基于此,本文归纳总结了当前网络空间全球治理面临的困境,主要有以下六个方面。

网络空间存在公域和私域的属性之争。网络空间治理的困境,首先与网络空间的属性紧密相关,即网络空间到底是全球公域还是具有网络主权的私域？如果网络空间存在国家主权的话,主权的范围如何界定,以及以什么方式实现网络主权？能够在这些问题上达成一定的国际共识,是网络空间全球治理的关键。然而,各利益相关方在这方面的分歧和争论非常明显且难以消除,尤其是以美国为主的西方网络强国和以中俄为代表的网络新兴国家之间,围绕着是否承认网络主权和数据主权进行了长期的争论。美国等国认为,网络空间是全球网民互动和网络资源链接而形成的全球性虚拟空间,是全球公域,应采取多利益相关方的治理模式,反对国家及政府间国际组织来主导网络空间治理;而中俄等国则强调,任何国家在信息领域的主权都不应受到侵犯,网络空间治理必须尊重网络主权,并要发挥联合国的重要作用。

在技术层面上,因互联互通的本质要求,网络空间无法成为独立的国内私域,而在社会和政治层面上,网络空间也无法成为单纯的全球公域。所以,将网络空间界定为公私兼具的混合场域才是合理的认知。界定并承认网络空间所具有的双重属性,并明确私域和公域的界限,是构建共识、建立与各自属性相匹配的合作机制之基础。然而,将网络空间定性为全球公域更符合美国等网络强国的利益,所以,属性之争仍将是网络空间治理进程中的一大难题。

治理主体之间权力和利益的分歧。网络空间不仅拓展了权力的范畴,而且改变了权力的分配结构。一方面,跨国公司、非政府组织甚至个人因利用了网络的资源价值和工具价值,使自身在网络空间中的实力和话语权不断提升,从而获得了与国家行为体在某些层次上的对话能力;在某些技术性很强的领域,非国家行为体的实际影响力已超越国家,从而导致了国家行为体和非国家行为体之间治理主导权的斗争。另一方面,在各国之间,网络空间中权力的固化和权力的转移趋势并存。因发源于美国,以其为主的西方国家在网络空间中具有天然的先发技术优势,以及由此带来的“资源优势”和“实力优势”,而网络空间中的权力分配不仅反映了现实世界的权力分配格局,也将会进一步固化这种分配格局。

然而,在移动支付等数字领域,随着中国等新兴国家不断形成的特色和优势,获得了这些领域中规则制定的部分话语权和影响力,国际政治权力发生了转移,引发了相关国家之间的竞争和摩擦,而这是网络空间治理中各方矛盾的主要来源之一。此外,网络空间治理还涉及对技术派生资源和新型紧缺资源的控制权和分配权。网络的互联互通性要严重依赖IP地址、域名等关键的虚拟逻辑资源,这虽然是网络空间中的一个技术领域,但是资源的稀缺性导致了“谁控制这些资源”“这些资源如何分配,分配方式是否公平、透明”等争论。

治理主体之间价值观的分歧。作为一种工具,网络的属性是中性的,但网络的技术工具身份背后,反映的却是各种不同的利益诉求和价值观。技术精英和大型企业更关注互联网的开放、自由和自治,不愿接受任何来自第三方的监管。而作为重要的参与者之一,政府期望应用网络来维护其主流社会价值和社会秩序。此外,在不同的社会制度、发展水平和文化价值标准中,相同的信息技术可能以迥然不同的方式被采用。如美国等西方发达国家,更强调信息技术在提高经济竞争力和效率方面的优势,在网络行业发展方面也强调以商业利润为原则,由市场决定其发展方向;而发展中国家则强调在利用互联网提升效率的同时,要兼顾对网络空间的国家治理,从而维护社会秩序的稳定,更突出各国政府机构在网络空间发展过程中的参与和引导。

数字鸿沟削弱了治理的合法性基础。网络虽然具有开放性、平等性等特点,但随着网络受众不断增加,网络空间却加剧了新的不平等。据统计,截至2016年底,世界上近53%的人口没有使用互联网,其中近75%不使用互联网的人口集中在非洲,只有21%的欧洲人不使用互联网。没有能力和条件进入网络空间的群体,将会成为网络空间的遗弃者。在大数据时代,数据的多寡、品质以及对数据的处理和使用能力等,都是财富和权力的重要来源,少部分数据拥有者和大部分数据贫乏者之间的数字鸿沟,不仅很大且难以翻越。云计算技术的发展,使硬件、软件、内容和数据等网络生产,越来越集中到少数美国互联网服务商手里,这更是推动了一种新的社会权威结构的变化。数字鸿沟的存在,不仅导致此前的贫富分化问题变得更加固化和复杂化,而且由此成长起来的少数巨无霸企业不仅掌握了重要的战略资源,还间接代理行使着行政管理的自由裁量权。基于这种现实,在网络空间全球治理多利益相关方模式下,多数网络弱国及其企业的利益难以得到保障。所以,多利益相关方模式虽取得了部分共识,但其治理的合法性和有效性问题值得认真研究。

治理技术目标与秩序目标的冲突。互联网早期的发展,主要是以技术专家为主导的原发性技术创新,导致这一时期的互联网管理也是以技术目标为主。随着网络空间成为一种新型的社会空间,有序化发展则成为更基本的现实诉求。但是,技术目标与秩序目标在目标确定时的出发点并不完全一致,以技术目标为导向的治理是一种基于效率的治理,如对互联网使用中降低成本、提高效率、突破时空、提升自由度等目标的追求;而以秩序目标为导向的治理则是基于合法性的强化社会价值的治理,如对国际和平、社会稳定、政治体系良性运转等目标的追求。两种目标的冲突不仅造成了技术精英和政治精英之间的分歧,也造成了网络空间治理路径选择的复杂性。

网络空间本身的复杂性和多变性。网络空间是在互联网技术推动下产生的新生存空间领域,是传统物理空间和虚拟空间高度融合的新状态,是一个由网络空间关键资源、各类参与者和相关社会环境所组成并相互作用,旨在达到动态平衡的巨大复杂系统。它的复杂性不仅体现在参与主体和涉及领域的繁杂上,还体现在网络空间所依托的信息技术发展的快速和不确定性上。日新月异的技术将会带领网络空间走向什么方向？造成什么样的后果？研究者们并没有清晰的认知。

总之,网络空间吸附了越来越多的人类活动和资源,其重要性与日俱增。面对愈发凸显的网络空间的脆弱性和安全问题等,虽然国际社会已经认识到了治理的必要性,但是对于如何治理、治理的议题是什么、治理要达到怎样的价值追求等都存在分歧,而这些分歧已经造成了网络空间全球治理的现实困境。

(作者单位：中国人民大学国际关系学院)

原标题：网络空间全球治理的六个困境

来源：中国社会科学网-中国社会科学报

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