大数据理念及方法应用于公共资金绩效评价的思考

前言

本文关注大数据理念和方法应用于公共资金绩效评价领域的有效实施，实现科学评估资金绩效、准确跟踪问责、合理安排预算资源。首先进行大数据内涵及特征的梳理，之后论述大数据应用对公共资金绩效评价领域的必要性，提出以大数据思维和技术来完善绩效评价的基本思路和政策措施，以此提升绩效管理水平并实现预算资源综合效益最大化。

一

绩效评价层次提升的瓶颈与困难

绩效评价作为推进预算绩效管理的重要手段，对促进社会事业发展具有积极作用，随着绩效评价的快速发展，政府主管部门对绩效评价的要求与咨询作用的期待值不断增加，但现阶段的评价方法与过程面临着一些瓶颈与困境。

一是评价数据获取来源有限且分散。评价数据是指评价过程中，对评价结论及指标得分所产生影响的各类数据，是开展绩效评价的基础以及得出评价结论的依据。传统评价数据的获得方式主要有项目承担单位总结、项目过程管理资料、相关方会谈、网络公开数据等，支撑数据来源分散未成体系，其客观性、准确性和完整性都难以得到有效保障，尤其是信息归档不规范、公开不及时的情况下，有限的数据会对构建科学合理的评价体系会有一定的限制。

二是横向对比难以开展。绩效评价过程中经常应用到的一个重要方法是比较法，既包括同类对象间的横向比较，也包括历史改革的纵向比较，无论何种比较方法都对原始数据的积累和梳理有较高要求，在现阶段项目信息管理的载体与制度都不尽完善的情况下，数据信息较难有效管理与利用，更远没有达到信息化数据管理水平要求。

三是数据面狭窄限制评价内容。从现阶段绩效评价开展情况来看，主要是针对项目自身决策、管理和绩效情况进行分析和评价，结果应用也多围绕项目自身绩效提升，从预算绩效管理角度来看有助于提升项目绩效管理水平，但从更高的整体、政策层面来看，有限的数据支撑不起宏观的评价分析，导致评价分析层次视角不高，限制了绩效评价发挥更加重要的作用。

二

大数据服务于绩效评价的基础与储备

造成上述制约与困境的核心问题在于项目数据无法被充分地收集和利用，从而对绩效评价的结果价值造成了影响。大数据技术作用的核心在于数据的原始积累与运用思路，要使评价数据的价值得到充分发挥，需要具备应用的基础条件并做好战略储备。本文从绩效数据积累、公共数据挖掘、评价思路调整、绩效管理优化四个方面对大数据时代下绩效评价可才去的战略与措施进行分析。

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关注绩效评价管理所产生的数据积累。从“数据”层面来看，绩效大数据可以定义为通过绩效管理活动所产生的一系列管理数据，通过“量”的积累形成具有深层价值的“大数据”。政府绩效管理是由一系列的管理活动所组成的，其自身将产生的过程管理数据以绩效管理中的绩效评价管理环节为例，通过绩效评价，可以系统梳理并获得评价对象的项目信息数据，绩效目标数据、绩效完成数据、相关意见建议等。这些数据都具有丰富的分析挖掘价值，而现阶段这些数据均以项目形式分散独立保存在技校评价组织机构中，没有进行有效的整合和管理，这些数据信息如果能够系统的进行统一数据化保存，将会是很有价值的“绩效大数据”。

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关注绩效评价相关数据库挖掘。积累可用于绩效评价的数据基础，形成海量数据载体是运用发挥大数据优势的前提，传统政府项目数据库的建立均是单一载体，数据来源、类型和标准的不统一旺旺形成各自的信息孤岛，随着大数据研究与发展，政府信息公开规定的明确，政府部门间信息融汇共享资源流通体系的强化，以及云端技术的发展，这些独立的数据库进行云端衔接已经不存在技术壁垒。从绩效评价行业应用来看，数据的手机和挖掘需要跳出惯有行为模式，不仅要收集项目自身的围观信息，更需要着眼于海量的行业信息、政府数据等公共信息，通过与相关政府部门数据库的对接，在规范数据存储标准与使用范围的基础上，深入挖掘已有公共信息的大数据价值，从而充分发挥政府大数据平台对技校评价所产生的信息价值。

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关注绩效评价数据分析思路调整。各级政府各个机构均有用庞大的原始数据资源，这些数据构成社会发展和运行的基础，包括形形色色的环保、交通、安全等公共领域数据，这些数据在政府单一的部门俩无法进行数据联结与分析，因此无法产生任何价值，但如果较好的管理并联动这些数据将产生巨大的社会价值和经济价值。传统评价标杆着眼于国家、行业、历史标准、大数据背景下评价模式要通过将围观项目数据与宏观数据进行关联化、多元化比较与分析，标杆、绩效、问题切入点在比较分析的基础上都可以跳出其所在的服务范围、行业甚至政策，分析评价过程必将成为以评价促进管理的有效助力。

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关注绩效评价大数据对绩效管理的优化。仅有存储在数据载体内的绩效评价数据还远远不够，如何通过大数据技术对“绩效大数据”进行深入挖掘分析，从而进一步优化现有的绩效管理体系才是真正的关键所在。通过对于前期积累的“绩效大数据”进行挖掘分析，从小的方面看，可以将大数据技术直接应用于公共管理服务中，提高公共服务效能与效益，从而使政府项目自身绩效得到整体优化与提升。从大的方面看，可以从一个地区上下联动一盘棋的视角，进行跨部门、行业的关联性分析，从而改善管理资源在各个部门的配置，改进相关挂历制度，以此达到优化政府绩效管理体系的目标。

三

大数据应用于绩效评价的制约与挑战

虽然大数据技术能够给我们的绩效评价带来革命性的提升，但现阶段由于技术与相关政策的制约，要很好地将两者结合起来并充分发挥大数据的作用还存在一定的挑战。

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数据公开程度较低。政府部门大数据目前缺乏标准格式，并且公开信息多为基础数据，信息教值较低，而价值较高的数据又无法向社会公开，从而造成现阶段社会总体数据公开程度以及可获得程度较低，对开展绩效评价所需的数据采集造成较大程度影响。

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数据安全隐患仍在。大数据技术的核心在于对海量数据进行深入分析，从而得出相关预测结果，但数据来源以及安全性一直是大数据技术所需要考虑的关键问题，如何在充分利用大数据技术对相关数据进行分析的同时，保证数据的安全性仍是现阶段制约大数据发展的重要问题，尤其是数据向公众开放后，如何正当的使用数据是要进行深入研究与探讨的问题。

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复合型人才紧缺。一项新技术和新领域的发展，离不开人才的积累和培养，要将大数据技术应用到绩效评价乃至绩效管理领域中，需要大量的复合型人才，必须既对绩效管理体系与政府相关政策等理论有深入了解，又需要对大数据技术、模型建立等相关信息有所了解，因此培养复合型人才是绩效大数据领域长足发展的重要基础。

四

发展建议

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加强绩效数据平台建设

绩效数据平台作为是分析、评价、改进预算绩效的重要载体，主要包括绩效数据管理平台和绩效数据分析平台。一是绩效数据管理平台建设目的是进行绩效数据的收集、转换、整合和存储，在此要扩大数据收集范围，特别是民意数据和环境数据在内的预算管理数据。这样更有利于结合监督、问责机制，依靠民意反馈和自然因素真实反映预算绩效情况。因此，要重点突破部门层级分割化、封闭化的格局，实现与各业务主管部门的数据库共享。二是绩效数据分析平台建设目的是设计预算绩效分析模型，充分应用绩效指标对绩效数据等进行分析，最终实现数据整合、指标控制、决策支持的数据仓库。根据试点绩效考评经验，通过整改现有较为成熟的绩效评价模型和评价方法，再落实应用到绩效数据分析平台中，形成通用分析数据模块。针对预算项目形成可视化界面，展示绩效数据间的关联性，便于绩效考评过程理解、监控和使用数据分析结果。

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增设预算绩效网络技术模块

大数据应用对预算绩效管理的影响，还主要体现在应用网络信息技术,推行联网绩效评价，这对信息收集与整理、监测与控制、报告与整改等方面，实现绩效评价覆盖面扩展目的，打破原有绩效管理部门封闭化、层级分割化的有限格局，形成有效数据管理系统，协助跟踪和处理绩效信息，因此应积极增设预算绩效网络技术模块，具体注意如下七个方面。

一是身份验证及权限设置：对绩效信息记录人员、监测人员、评审人员和社会公众等进行身份验证，并根据身份进行权限分配；二是绩效系统功能设置：对绩效管理主体、流程管理、评定指标设置、评定标准选择、评定权重分配和测评时限等处理功能；三是日常绩效信息维护：各部门将预算信息在规定时限内，完成录入和修正绩效信息的工作，并保留每次修正的完整信息记录；四是获取各部门共享绩效信息：明确各部门工作职责、预算内容、绩效要求等,特别跟踪预算绩效目标，监测执行和实施计划是否符合预算内容等；五是采用模型进行绩效信息处理：根据绩效指标转换模型，应用评分公式，对已录入的绩效信息进行数据处理，得出相应绩效测评分值；六是绩效管理评分统计：根据部门预算产出和效率等数据,统计综合绩效管理得分，接受授权用户的随时查阅，包括细化内容的说明和数据图表,提供直观视图，加深信息使用者的认识和理解；七是跟踪整改信息：要求对绩效得分较低的项目或部门，在规定时间内完成整改措施和实施计划的提交，适时更新整改效果信息的录入和修正，形成预算绩效评价数据化、科学化、常态化发展，推动预算绩效评价从单一的事后考评转变为事前评估与事中跟踪、事后评价与整改的动态体系建设。

作者：周姝怡

全文刊载于：《公共资金绩效管理服务》2018年上半年刊